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向松祚

 
 
 

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中国农业银行首席经济学家 中国人民大学国际货币研究所理事和副所长 国际货币金融机构官方论坛(OMFIF)顾问委员会成员,研究委员会成员 相关链接: www.omfif.org 《环球财经》总编辑

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“383方案”的最大缺憾是没有政治体制改革   

2013-10-29 10:41:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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“383方案”的最大缺憾是没有政治体制改革

 

最近几天,国务院发展研究中心关于深化我国经济体制改革的“383方案”引起各方热烈讨论,实属情理之中。中国人民对深化改革期待之切,寄望之深,要求之高,诚多年以来所未有。“383方案”引起人们高度关注的另外一个重要原因,乃是担纲起草者之一是大名鼎鼎的刘鹤先生。身为中央财经领导小组办公室主任、国家发展和改革委员会副主任,地位之重要不言而喻,媒体早有各种报道和猜测。无论“383方案”所包含的各项内容是否会纳入十八届三中全会(有人已经将此次会议称为“改革全会”)的正式文件,此方案都值得我们仔细研究。该方案“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”,涉及到我国经济体制的所有重大领域。牵一发而动全身。

 

然而,我认真拜读此方案之后的最大感受,是该方案完全没有政治体制改革的任何内容,甚至连“政治体制改革”几个字都没有提及。难道方案起草者真诚相信没有政治体制改革、深化经济体制改革也能照样取得成功吗?还是相信经济体制改革可以倒逼政治体制改革?还是相信我国政治体制根本不需要改革?还是另有其他原因?但是,简单常识就可以告诉我们,如果没有政治体制改革的重大举措或者政治体制的深化改革,“383方案”所规划的几乎所有重大经济体制改革都难以推行或者难以达到预期效果。

 

兹举几例以说明:

 

其一、“383方案”一再强调改革的关键在于“正确处理政府和市场的关系”。方案标举的第一个改革重点是”以依法行政、公开透明、大幅度实质性减少行政审批为重点,深化政府行政管理体制改革。转变发展方式、推进社会转型,迫切需要转变政府职能。应抓住当前深化改革的有利时机,推进各项职能转变,大幅度实质性减少行政审批,提高政府决策科学性,增强政府运作透明度,尽快使依法行政取得实质性进展。”

 

但是,方案所建议的各项改革措施不外乎“政企分离,简政放权”八个字,其实仍然没有跳出过去多年来的思维窠臼。所谓政府和市场关系的核心究竟是什么?就是必须厘清政府的边界,政府的权力必须要有明确的法律约束,政府的任何行为都必须受到宪法和各项法律的严格约束,政府及其公职人员的行为都必须接受人民及其代表大会和媒体的公正监督,公职人员的财产必须完全公开,所有这些,都是政治体制的核心课题。没有政府权力明确的法律制衡、约束和监督,就谈不上妥善的私有产权保护,没有妥善的私有产权保护,也就谈不上“383方案”所倡导的“完善市场体系”。

 

然而,实际上普通老百姓都知道,我国各级政府的权力实际上是没有任何边界和约束的,想管就管,想怎么管就怎么管,某些党政大员甚至可以说是一方“土皇帝”,权力无边,为所欲为。那些不断爆发出来的各种骇人听闻的腐败案件和腐败分子,他们的所作所为完全超出人们想象,为什么他们能够那样无法无天、为所欲为呢?就是因为他们的权力没有制衡,没有约束,没有边界,没有监督,根本谈不上任何透明度。处于今日之情势,仅仅谈论转换政府职能已经完全不够了。面对全球化市场经济竞争和新工业革命的大时代,如何制定中国特色的政府权力(中国又主要是党的权力)制衡、约束和监督体制,才是全面深化改革最关键、最重要、最核心、最困难也最要命的环节,亦是检验我们是否真心改革的试金石。我们谈论和实施政企分离、简政放权、机构改革已经三十年了,为什么有些问题反而越来越积重难返?我们应该从政治体制和经济体制内在关系层面去深入思考全面深化改革的逻辑。说到底,政治体制最终决定经济体制,没有政治体制的改革,就谈不上经济体制改革的深化和完善。

 

其二、财税体制改革是“383方案”的重点之一。方案建议 “规范地方发债制度,防范债务风险。健全政府会计制度,编制政府资产负债表。明确地方政府债务主体,提高地方融资活动透明度。规范地方融资平台,开前门、堵后门,扩大地方政府自行发债范围。”这是非常正确的建议,我们应该举双手赞成。

 

然而,明确地方政府发债主体,提高地方融资活动透明度,首先就需要对地方政府的财政收支权力有明确法律约束,对地方政府的每一分钱收支都需要有严格明确的监督,尤其是独立的人民代表大会制度的监督和媒体的监督,但是我们的人大是一个真正独立的监督主体吗?过去一些年来,许多地方党的一把手同时担任人大的一把手,这怎么能够起到监督的职责呢?许多政府部门连公布三公经费都是“犹抱琵琶半遮面”,又怎么能够指望他们成为独立透明的发债主体呢?市场如何能够建立起对它们的信任?近几年我国地方政府债务成为威胁我国金融安全的重要风险隐患,核心问题就是地方债务不透明,税收收入、卖地收入、银行借款究竟花到哪里去了?许多地方竟然是一笔糊涂账!很多时候,地方政府花钱就是一把手一支笔说了算,根本没有任何集体决策和监督。这难道不是政治体制问题吗?光靠一年一度甚至几年一度的审计,如何能够建立起透明的地方政府债务主体?如何能够建立起具有公信力的地方政府债券市场?

 

其三、“383方案”关于国有资产分类管理的改革建议颇有新意。譬如,该方案建议“参照新加坡淡马锡资产管理公司模式,与上述国有资产职能分类相对应,通过划拨现有国有企业股权,建立一批国有资本投资运营基金。根据不同职能的特性,分别制定各类基金的出资方式、经营目标和考核机制。”通过基金管理的方式,努力盘活国有资产,确保国有资产保值增值。国资委考核和任命资金经理。方案建议“采取公开招聘、竞争上岗、有进有出等方式,形成具备国际水准的职业经理人制度。”

 

这里马上就面临一个现实问题。国有资产基金经理人如果对所持股份的国有企业负责人或高管不满意,如果同时又持有相当大的股份,基金经理能够提议免掉国有企业的董事长和总经理?国资委可以招聘和严格考核基金经理,那么基金经理又有什么手段去激励和制约国有大企业的高管们呢?须知我国国有企业高管皆是“部管”干部,基金经理根本不可能有任何发言权,就像市场股东对国有企业高管的表现没有任何发言权一样。这是一个长期没有解决的老问题。仅仅靠重新划分国有资产类别,成立多个国有资产基金,聘请国际水平的基金经理,能够解决这个经典的“激励机制不对称问题”吗?

 

其四、“383方案”关于“营造有利于创新的外部环境,完善创新激励机制,改革政府支持创新的方式,增强创新的内生动力”的建议富有想象力,尤其是方案着重谈到大学改革,确实令人振奋。方案明确指出:“推动大学改革,加强基础研究。逐步实现大学去行政化,探索建立由校董会、校长、监督机构组成的治理架构,让教育家办教育,落实高校办学自主权。放宽办学限制”。教育体制改革尤其是大学教育体制改革是关系到中国长期创新能力的最重要关键环节。

 

“383方案”提出的大学去行政化,建立由校董会、校长和监督机构组成大学治理架构,是非常富有远见的改革倡议。我衷心希望十八届三中全会能够采纳此建议。这才是关系到我国国家创新能力的最核心制度安排。

 

然而,这里又绕不开政治体制问题。我国大学治理体制目前是“党委领导下的校长负责制”,校级领导尤其是书记校长皆是“部管”干部或者至少是教育部管理的干部。如果要建立校董会领导的校长负责制,那么,党委怎么办?校董会由哪些人构成?大学校长是否由校董会选举产生?大学校长是否只需要对校董会负责?此类问题牵一发而动全身。

 

以上只是浮光掠影,断章取义,简要提出几个改革重点,说明深化经济体制改革必要要有政治体制改革相配合,甚至可以说,深化政治体制改革才是深化经济体制改革的前提或先决条件。如果仔细研究“383方案”所提出的所有改革建议,我们就会发现,没有政治体制的深化改革和深度调整,那些建议要么根本无法实现,要么可能半途而废,要么就是束之高阁!或许,“383方案”的倡导者早就有相应的政治体制改革方案了。果真如此,则幸甚!

 

今天,当我们满怀豪情、满怀期待、满怀憧憬、满怀对民族、对国家、对历史的高度责任心,为未来的中国改革描绘路线图和时间表之时,请让我们首先重温邓小平几十年前的谆谆教导吧:“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”

 

一言兴邦,庶几信乎!

 

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